工商时报社论论党政军退出媒体的适当规範

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  • 2019-12-10
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 工商时报29日社论:台湾大哥大与凯擘有线电视系统的合併案,目前尚在公平交易委员会审理中。意外的,却爆出台湾大公司违反党政军退出媒体的规定,NCC也立即对其所属五家系统商:观天下、凤信、联禾、红树林、永佳乐分别处以新台币10万元之罚缓,并要求台湾大集团于一年内改正。此事实的发展令人错愕,是继爱尔达案后,事业因党政军退出媒体条款而受罚的案例,再次凸显党政军退出媒体的规定在现实市场的不合理性。 

 综观广电三法中的党政军退出媒体的规範,出现不尽情理的地方有二:一是现行党政军退出媒体条款的设计,当时係以「完全禁止」党政军投资媒体为设计。党政军主体不问是以直接或间接那种方式持有广播电视媒体,连「一股」都不行,否则视为违法。二是一旦发生违反党政军退出媒体条款时,处罚的对象并非发动投资的党政军机构或单位,而是被投资的媒体事业,此规定并不符一般法律常规。 

 过去曾经发生台达电子的股票为政府基金所购买,而台达电子又投资于广播节目供应事业的爱尔达公司,在法律要件上即构成违反党政军退出媒体的规定。台达电子最后只好无奈地由董事长个人出面,将台达电子持有的爱尔达股份买下,以解决被罚的风险。 

 台达电子个案所呈现的不合理现象可能并非例外,未来尤其可能一再发生。现行的规定很有可能授予党政军机构或单位从中操弄的机会,最终甚至衍生成不同政党间斗争的工具。 

 目前党政军退出媒体的法律规定,在电信业与有线电视业互相跨业经营时,亦可能形成无法克服的障碍,以至于使国家数位汇流的政策沦为口号,而无法真正的落实。过去中华电信公司进入有线电视市场,因为其具备党政军的身分而有违法之可能,NCC的处理方式是限定中华电信为「传输平台」业者,不能直接从事有线电视节目相关的业务。此种权宜性处理虽然暂时让违法问题获得解套,但是经此折腾中华电信的随选视讯业务,却一直未能对高度垄断的电视市场产生「产业竞争」的效果,令人扼腕。 

 这次台湾大与凯擘的结合案,未来亦可能因为党政军退出媒体条款的限制,使得台湾大集团跨足电视业的企图无法在短期内实现。主管机关欲藉由产业外引进竞争者,以完成「产业竞争」的目标,亦将难以落实。若此,则因传输技术进步带来数位汇流的效益即无从发挥,数位汇流将成为空谈,对社会无任何的实质助益。 

 欣闻主管机关NCC已充分体认党政军退出媒体条款的缺失,计画将原有「完全禁止」的设计修正为「禁止以直接投资、间接投资或以其他方式控制卫星广播电视」。为便于认定那些条件下,属于所谓的「控制」,草案则将党政军一定持股以上或担任董事、监察人等情形,「拟制」为「实质控制」卫星广播电视。在持股的条件则区分为甲、乙两案,甲案以直接持股5%以上,或间接持股10%以上认定为控制;乙案则只规範间接持股10%以上认定为控制,但不允许直接持股。主管机关能够因应市场客观环境的变迁,而主动研究并规划修正方案,其努力值得社会大众给与肯定。 

 然而,修正案设计以一定的直接持股、间接持股做为「拟制」的认定标準,则有形成飞跃性认定缺失的可能。以甲案的标準而言,一旦实务操作时,党政军机构直接持有4.99%的股份,与直接持有5.01%的股份有何差别?但依现行草案的规定,前者持股属于合法,而后者则属于违法。未来定稿的修正案,建议除应有具体的持股比例的量化标準外,似乎还应当要有质化的辅助指标做为配套,以协助判断。当然,为何选择直接持股5%,间接持股10%为门槛,为何不选10%与20%,也必须要有一定的理论基础。事实上,认定的条件改以「具体行为事实」的有无,做为认定的标準,是不是会更贴近事实呢?因为藉由长期个案的累积,此法应有其可行性。仅由持股的多寡来认定党政军是否控制媒体,不免授人「表面化」之口实,与原有的规範比较,改进比例似乎相当有限。 

 除以上之看法外,我们也期许这次的修正案,能考量「电信广电化」与「广电电信化」政策目标的「平衡发展」,让已经汇流的两个产业有相同的机会,「无障碍」地跨足到对方产业经营,以发挥各自既有平台设备、技术的功能,而非独厚于特定之产业。如此,在任督两脉都打通的条件下,数位汇流的效益才有可能被创造出来,造福社会与消费者。主管机关NCC若侷限于只打通任脉或只打通督脉的做法,引进「产业竞争」的效果将会受到限制,同时亦可能让社会质疑主管官署对不同产业的发展,存在着歧视态度。